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企业审计在推动国企混合所有制改革中的作用探讨

  2019年《政府工作报告》在“围绕深化重点领域改革,加快完善市场机制”的总体框架下,把国有企业改革放在第一位。今年是国企改革的攻坚年,混合所有制改革作为国企改革的突破口,被赋予了重大使命。与此同时,国家审计中的企业审计作为推动重大政策贯彻执行的重要力量,在促进经济改革中的重要作用也愈发明显。那么企业审计如何作用于国企混合所有制改革,保障国有企业高质量发展呢?2016年,习近平总书记在中央经济工作会议上谈到混合所有制改革时,要求国有企业改革要坚持“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”。笔者认为,企业审计可从这四个要求出发,充分发挥审计揭示问题、提出建议的作用,促进混合所有制改革顺利进行并发挥出更好效果。

  一、促进混合所有制改革措施实施,推动企业治理结构优化

  发展混合所有制经济的根本目的是要推动建立现代企业制度,促进改革措施落实,形成优势互补,激发企业市场活力和竞争力。要想多方股权混合后形成优势互补,必须要建立科学有效的法人治理结构,实现所有权与经营权分离。

  (一)加强国有企业董事会制度改革。企业审计要促进混合所有制改革的相关措施落实,必须要积极推动董事会制度建设,关注董事会职权、决策机制、责任落实等情况。一是推动董事会职权改革。通过关注当前国有企业董事会职权是否得到充分落实,董事会成员中有无外部董事,外部董事的发言权、决策权与监督权是否得到保护等问题,推动企业整改。同时,企业审计也应对董事会受行政干涉较多等问题加以关注,切实落实董事会职权改革。二是促进“三重一大”决策制度及追责制度落实。企业审计应将“三重一大”制度落实情况作为审计重点,关注董事会集体决策情况。对不遵守决策程序或决策不当需要担责的,审计应当准确界定责任,履行好事后监督职责,促进决策制度和追责机制的完善与落实,为混合所有制改革营造良好的制度环境。

  (二)深化国有企业人事制度改革。一是着力促进建立职业经理人制度。2019年4月,《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》提出,授权国有资本投资、运营公司董事会负责经理层选聘、业绩考核和薪酬管理,推行职业经理人制度。这为企业审计推动混合所有制改革提供了新的方向。企业审计应把握政策动向,关注国有企业职业经理人制度的建立与执行情况,了解是否通过市场化选聘来确定国有企业职业经理人,选聘机制是否合理,选聘职业经理人是否建立有进有出、能上能下的管理人才流动和配置机制。通过促进企业的市场化选聘弱化国企行政化待遇,打造符合现代企业治理体系的国企职业经理人队伍。二是着力促进企业薪酬激励制度的完善与执行。企业审计要关注混改企业制定的薪酬激励制度是否合理,是否形成收入能增能减的市场化薪酬制度,同时还要核查企业薪酬激励制度是否得到有效执行。如在以往的审计项目中曾发现企业二级公司董事长、总经理通过虚增收入多领取薪酬的问题,这些问题的出现不仅不能使企业薪酬制度发挥应有的激励作用,甚至还有反作用。 

  (三)深入推进国有企业经营机制改革。审计要着力推进企业经营机制改革,促进企业按照市场决定资源配置的要求,依法独立自主开展生产经营活动。审计过程中要关注国有企业的性质,实现分类改革。竞争类企业要以市场为导向,引入社会资本,积极发展混合所有制经济,树立市场化经营理念,打造充满生机活力的市场竞争主体;在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,在保持国有经济控制力的同时,适度引导非国有资本进入,推进经营机制改革,提高相关行业竞争性业务的市场竞争程度;公益类国有企业可根据业务特点推进混合所有制改革,提升企业盈利水平,减轻国家给予补贴的压力。

  二、规范混合所有制改革中各方资本权益,强化激励作用

  非国有资本的引入可以带来市场化经营理念,有助于提升科学决策与国有企业市场经营决策能力。要激励各类资本的积极性,首先要解决好各方权益问题。

  (一)维护非国有资本产权。混合所有制改革过程中要明确产权归属,维护非国有资本产权,才能促进民营资本的融入。基于此,企业审计应关注混合所有制改革过程中各方资本到位情况,了解改革过程中产权归属是否清晰,关注民营资本的产权是否得到保护,从而促进建立产权清晰、权责明确的产权管理模式。这一方面有利于推进建立决策民主、管理科学、富有效率的企业经营模式,另一方面有利于实现投资主体的多元化,激励民营企业参与混合所有制改革,从而发挥民营资本优势,激发国有企业市场活力。

  (二)保障社会资本发言权。要使混合所有制企业各方投资主体在体制机制上实现深度融合,充分发挥各方优势,必须要保障社会资本的发言权。企业审计要关注混合所有制改革是否按照不限股权比例,宜独则独、宜控则控、宜参则参的原则,实行同股同权,切实维护各类股东合法权益。在实际情况中,由于国有企业相对强势,民营资本占股较少等原因,民营资本的表决权或发言权得不到很好的保护,这不仅不利于民营企业的市场经营理念发挥作用,还会打击民营资本参与混合所有制改革的积极性。企业审计应对此类问题分析原因,提出审计建议,促使国有企业真正重视保障社会资本发言权的问题,激励民间 资本参与改革。

  (三)规范职工持股。党的十八届三中全会提出,创新激励约束机制,通过混合所有制企业员工持股,打造所有者和员工利益的共同体。随后,中央及有关部委对国有企业混合所有制改革作出一系列部署安排,为混合所有制企业股权激励提供了实现路径和政策依据。企业审计应关注国企职工因为股权评估价过高而不愿参股的情况,通过规范股权评估过程,客观公正反映股权价值,维护参股各方利益。同时,反映持股的职工不是企业核心管理人员或科研骨干等人员,与混改中激励职工持股的初衷背离,从而影响混合所有制改革效果的问题。督促企业积极整改,防止不具备相应价值或条件的职工持股,在保障国有企业稳定运作的同时最大限度提高员工的经济效益。

  三、监督混合所有制改革产业方向,突出国企主业优势

  国有企业要通过混合所有制改革做强做优主业,要做好“三个加快剥离”,即加快剥离辅业、加快剥离“亏损”、加快剥离“包袱”。企业审计要监督混合所有制改革的产业方向,突出国企主业优势,应将这三个“剥离”作为审计关注的重点。

  (一)企业审计要促进加快剥离辅业。很多国有企业在发展的过程中,常会产生“主业不主”的问题,比如审计过程中发现很多国有企业在利益诱惑下脱离主业,将大量资金投向房地产行业,影响行业发展。企业审计要深刻领会国家产业政策的意图,把握行业发展规划的内容,切实推动改革。一是要关注国有企业主业发展情况。在审计过程中,统计国企主业投资占比、主业收入占比、主业利润占比,核查国企是否存在“主业不主”的问题。二是促进优势资源集中。在混合所有制改革过程中,监督国有企业通过资产重组、资产置换、无偿划转等方式剥离辅业,将企业的资源向优势主业集中,做优做强。三是监督混改资金去向。对于将混改获得的资金用于收购和主业不相干的企业、扩大副业和“圈地”等行为,审计要及时反映,督促整改。

  (二)企业审计要促进加快剥离“亏损”。加快剥离“亏损”、清理低效无效资产是供给侧结构性改革的重要内容,也是突出国企主业优势要攻克的难关。一是监督“处僵治困”工作的开展。企业审计要促进企业将“处僵治困”与投资管理、债务管控、资金管理、成本控制等结合起来,把亏损治理作为混合所有制改革的重点工作来抓,同时监督产业方向,为企业实现高质量发展奠定坚实基础。二是监督低效无效资产清理工作的开展。对于不符合“僵尸企业”和特困企业认定标准的低效无效资产,应加快清理。企业审计应掌握企业低效无效资产的总量,监督清理进度,反映清理过程中的问题,督促企业整改。对无效益且未来经营难以好转的低效无效资产,督促企业通过产权转让、资产变现、无偿划转等方式出清,将资产集中在优势产业上。

  (三)企业审计要促进加快剥离“包袱”。企业审计要促进企业把不符合企业核心主业、企业职能的包袱和困难尽快卸下来,加快剥离企业办社会和解决历史遗留问题,减少企业的负担。一是促进“厂办大集体”改革。企业审计要掌握“厂办大集体”改革总进度,分析未完成的原因。如是产权关系的原因,可鼓励多数厂办大集体企业采取出售、破产拍卖、管理层收购等多形式进行产权改革。促进厂办大集体与主办国有企业彻底分离,成为产权清晰、自负盈亏的法人实体和市场主体,以减轻主办国有企业负担,为进一步深化国有企业改革创造条件。二是促进“三供一业”等企业办社会职能分离移交。“三供一业”等企业办社会职能分离移交有利于国有企业减轻负担、集中精力发展主营业务,此项工作的进展已成为企业审计必关注事项。企业审计应重点关注已签订“三供一业”《分离移交协议》的比例,交接主体与签约时间、项目地点与范围、协议金额与明细、分离移交及完成结点约定等环节的进展情况。

  四、保障混合所有制改革中国有资产安全,提高运行效率

  坚持增强活力与强化监管相结合是国企改革的重要原则。改革中既要强化监管保障国有资产安全,又要增强活力提高资本运行效率。

  (一)加强监管合理设置股权。一是监督股权评估防止国有资产流失。在审计过程中通过核查混合所有制改革的资产评估程序是否合法合规、评估价格是否合理、股权比例设置是否适当、是否有高估民营资产价格低估国有资产价格的行为等,防止国有资产流失。二是提升国有资本运营效率。混合所有制改革的最终目标,是要提高国有资本运营效率和企业经营效率,加快实现提质增效、转型升级。企业审计应关注国有资本在混改中的权益,对兼并、收购、出卖等方式处理国有资本进行有效监管,充分盘活资产,实现资本运营优质高效和保值增值。

  (二)创新监管方式。一是坚持以管资本为主的国企监管体制改革。以管资本为主加强国有资产监管是深化国有企业改革的一项重大任务,由管资产向管资本转移是国企改革的一个趋势。企业审计应关注国有资产出资人监管边界合理性,促进出资人专司资本监管,监管方式从事前审批向事中和事后监管转变,不干预企业自主经营权,从而增加企业市场化的决策因素,提高资本运行效率。二是充分利用大数据进行监管。企业审计监管要利用大数据资源,运用信息技术优势,整合包括产权、投资和财务等在内的信息系统,分析混改成效,对资产盈利能力及运行效率进行综合评价。

  (三)严格责任追究。监管体制从管资产向管资本转变,是出资人对国有资本监管的转变,而国有资产安全仍是监督重点。企业审计要切实担当起外部监督职责,建立健全国有企业责任追究和倒查机制,完善重大决策评估、决策过错认定标准等配套制度,严厉查处在混合所有制改革中混水摸鱼、侵吞国有资产等行为,充分发挥监督工作的严肃性和权威性,为混合所有制改革的顺利进行保驾护航。


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